Ponencia de la autoría del Prof. Alfredo A. Gugliano. Invitado especial del Taller Virtual "Cátedra de Ciudadanía Mariano Moreno, UBA".
El
Presupuesto Participativo y la transformación de la Teoría Democrática
Alfredo Alejandro Gugliano*
Las democracias participativas pueden ser
definidas como un modelo de organización política en el cual, además de
elecciones periódicas, existen instancias de participación directa de los
ciudadanos o representantes de las organizaciones de la sociedad civil en la
gestión del Estado. En el actual momento existen diferentes tipos de instancias
de intermediación entre los gobiernos y la sociedad civil que generalmente son
consideradas espacios de democracia participativa, como los presupuestos
participativos, asambleas barriales, mesas de concertación, consejos populares,
entre otros. La principal característica de estos organismos, además de
espacios de inclusión de los ciudadanos en el debate público, es su vocación
deliberativa y no simplemente consultiva.
El surgimiento efectivo de esta propuesta
habitualmente es asociado al desarrollo del presupuesto participativo de Porto
Alegre, ciudad con poco más de un millón trescientos mil habitantes situada en
el extremo sur de Brasil. Fue en el año 1989, cuando se realizaron las primeras
asambleas del presupuesto participativo en la ciudad.
Antes de
esa experiencia, una propuesta semejante ha sido empleada en la ciudad de
Pelotas, en Rio Grande do Sul, cuando en 1983 el alcalde del PMDB (Bernardo de
Sousa) intentó desarrollar un conjunto de reuniones que buscaron incluir los
ciudadanos en las discusiones del presupuesto municipal. Entretanto, la
propuesta presentó muchos problemas, entre los cuales quizás el más serio tenga
sido que las asambleas de los ciudadanos eran consultivas y las deliberaciones
populares no eran respetadas: el alcalde participaba, escuchaba a los
ciudadanos y después hacía lo que mejor le parecía.
El éxito
porto-alegrense residió en gran medida en la solución de los errores de las
experiencias pasadas, considerando que en la capital gaucha los ciudadanos
participaban, decidían y el gobierno se comprometía a ejecutar las
deliberaciones aprobadas. Porto Alegre
dio un nuevo sentido a lo que se entendía por poder popular.
Por eso, mismo no siendo pionera, Porto
Alegre fue sin sombra de dudas el marco cero desde el cual el tema de la
participación ciudadana dejó de ser un simple elemento del discurso político y
pasó a incorporarse a diferentes programas de gobierno y estrategias de
administración estatal. Actualmente, hay un fuerte consenso sobre la necesidad
de los gobiernos ajustaren formas de mayor participación política de las
comunidades, lo que no oculta la existencia de un indudable disenso sobre los
límites de estas propuestas, considerando que en algunos casos la participación
tiene fuerte significado deliberativo, pero en otros no pasa de una consulta
ocasional.
En este universo amplío de propuestas
participativas, el presupuesto participativo fue quizás una de las formas mejor
sucedidas de las alcaldías incorporaren a los ciudadanos en la discusión y
deliberación sobre las inversiones en la ciudad a partir de la creación de una
estructura centrada en asambleas populares en las cuales todo ciudadano debe
tener garantidos el derecho de la voz y del voto.
Entre los motivos que podrían explicar tamaña
importancia de la experiencia del presupuesto participativa me detendré en la
idea de que Porto Alegre representó la última frontera a partir de la cual
participación y representación superaron una relación de contraposición para
construir un sistema de complementariedad.
Hasta muy avanzada la década de los ochenta,
ni liberales, ni marxistas, habían demostrado mucha buena voluntad en
rediscutir las barreras que, en el proceso de estructuración de las democracias
occidentales, fueron erguidas para impedir contacto entre experiencias de
ampliación de la participación popular y sistemas de representación
político-estatales.
Desde el prisma liberal tradicional, no
existen ni esfera ni debate públicos como espacios de deliberación política. A
partir de esa perspectiva liberal, en la cual predominaron teorías democráticas
minimalistas, la participación ciudadana sería realizada en su plenitud
solamente en las elecciones, donde el voto quedaría como el instrumento
adecuado de manifestación de los deseos de la sociedad. Fuera del período
electoral las manifestaciones políticas podrían ser legítimas en su función de
presionar los actos de gobierno, pero jamás ser incorporadas a la dinámica
cotidiana de la gestión gubernamental. Esta última sería el terreno exclusivo
de los políticos profesionales electos por los ciudadanos, los “representantes
del pueblo”. Los ciudadanos, por supuesto, no son partícipes activos en este
universo, simplemente son receptores de determinados derechos que a ellos son
fornecidos a partir de su nacimiento en el interior del Estado-nación.
De parte del marxismo más tradicional, la
democracia desde temprano fue sellada como un instrumento de la burguesía para
la dominación de clase. Por este sendero, la lucha democrática fue restringida
a una función instrumental, a su papel estratégico en el derrumbe del
capitalismo y ascensión del socialismo. Siendo así, la relación con la
democracia era casi restricta a la legalización de partidos políticos que,
frente a victorias electorales, podrían ampliar las denuncias sobre el papel de
clase tanto del Estado, cuanto del Parlamento burgués.
Este rechazo de la problemática de la
participación de los ciudadanos en los gobiernos por parte de marxistas y
liberales no significó una ausencia de los debates sobre el tema, si bien que
tenga retardado históricamente la ampliación de los discusiones más efectivas
sobre los límites de la democracia liberal y la posibilidad de su superación.
Esta realidad empezó a cambiar a partir del Mayo 68, cuando ocurrió una
revalorización de los debates sobre la participación política, perspectiva
alimentada tanto por la crítica a la burocratización de los Partidos
Comunistas, como a la elitización de la democracia liberal. Auspiciados por las
intensas movilizaciones de este período fueron publicados diversos libro que
acabaron siendo considerados como fundadores de una nueva forma de ver a la
democracia como, por ejemplo, “Participation and Democratic Theory”, de Carole
Pateman (1970); “The Life and Times of
Liberal Democracy” (1977) o el más tardío, “Strong Democracy”, de Benjamin Barber
(1984).
Si analizamos una parte considerable de la
literatura académica de los años 60 y 70, centrada en la contestación de la
teoría democrática tradicional y, principalmente, en la proposición de nuevas
formas alternativas de democracia (democracia participativa; democracia
deliberativa; democracia radical; democracia socialista; democracia fuerte;
entre otras), es perceptible que estas son proposiciones que comulgan con la
búsqueda de un proyecto político antisistémico, proyectando repensar las bases
sobre las cuales fueron erguidas las sociedades occidentales.
Aun habiendo diferencias, es posible
encontrar algunos puntos en común en los trabajos publicados en aquel período.
Primeramente se destaca el potencial utópico de la democracia participativa que
muchas veces parece estar invadiendo el lugar antes ocupado por un idealismo
revolucionario perdido. Conjuntamente, es de subrayar que a pesar de las
distancias del marxismo y liberalismo tradicionales, se mantiene la oposición
entre participación y representación. Por último, no deja de ser llamativo que,
no obstante todas las críticas y rupturas, para estos autores la clase obrera
permaneció, también en la perspectiva democrático-participativa, como un
elemento central en el proceso de transformación de la sociedad capitalista.
Una marca indeleble del momento histórico en
el cual estas obras fueron escritas fue el acumulo de derrotas de muchas de las
alternativas políticas defendidas en el Mayo
de 68 y la ausencia de experiencias
más consistentes de participación directa de los ciudadanos en la gestión del
Estado, lo que no solamente representó un limitador para la expansión de las
teorías sobre el tema, también fortaleció a sus críticos que acusaban la
perspectiva participativa de irrealizable.
Esta fue una situación que cambió radicalmente
después del éxito del presupuesto participativo, impactando incluso sobre la
producción teórica sobre el tema. Como consecuencia ocurrió la redefinición de
las principales percepciones sobre la relación entre participación y
representación. Dejando al margen la idea de contraposición, autores pasaron a
defender la posibilidad de complementariedad entre estos
elementos que, históricamente, fueron colocados en fronteras opuestas.
Pero mucho
antes de solucionarse esta contraposición en el plano teórico, fueron
experiencias como las del presupuesto participativo las que demostraron que la
participación popular, más de lo que un adversario de la democracia
representativa, representaba la posibilidad de ampliar la legitimidad de los
gobernantes electos en la medida que sus acciones políticas podrían recibir
mayor apoyo popular. Pero al mismo
tiempo estas experiencias fueron centrales para probar que, mismo frente a los
límites del sistema representativo, la ampliación de la participación ciudadana
simbolizaba el desarrollo de un proceso de empoderamiento popular que, más de
lo que representar acciones puntuales, potencializan la transformación de las
estructuras del Estado así como amplían la praxis política para más allá de las
demarcaciones de la política profesional.
Estos
cambios de rumbo, tanto en los debates teóricos cuanto en el desarrollo de
nuevas experiencias en el marco de las democracias occidentales fue un
resultado directo del proceso de evaluación de las primeras experiencias de
gestión estatal participativa, su efectividad en relación al perfeccionamiento
del proceso de elaboración de políticas públicas más eficientes, así como la
gran adhesión de ciudadanos que, cansados de dejar la política en manos
profesionales, pasaron a tomar parte del proceso de organización de su propia
sociedad. Una idea que tiene sus raíces a más de 2500 años atrás entre los
ciudadanos atenienses que, de forma semejante a muchos ciudadanos del siglo
XXI, interrumpieron sus actividades cotidianas para participar de los debates
sobre los destinos de su pólis.
* Departamento
Ciencia Política Universidad Federal de Río Grande Do Sul. Miembro Consejo
Académico Internacional de la Revista Demos Participativa.
